Экспортная пошлина на подсолнечник медленно «убивает» аграриев

В Зерновом союзе Казахстана провели анализ ситуации на рынке после ввода экспортной пошлина на подсолнечник и пришли к неутешительным выводам о том, что госорганы действуют совсем не в интересах сельхозтоваропроизводителей. И даже в некоторых моментах нарушили Предпринимательский Кодекс. С чего все начиналось и к чему привело?

Производители ушли в минус

История с введением экспортной пошлины на подсолнечник и попытками аграрного бизнес-сообщества выстроить конструктивный диалог с заместителем премьер-министра, курирующим АПК, и министерством торговли наглядно демонстрирует истинную цель введения ограничения на экспорт подсолнечника. И она касается не столько вопросов обеспечения внутреннего рынка маслом подсолнечным и стабилизацией цен на него, а больше связана с заботой почему-то министерства торговли, а не министерства промышленности о загрузке производственных мощностей производителей масла. О том, что это решение было принято необоснованно и привело некогда рентабельную сельхозкультуру к убыточности производства эксперты аграрного рынка информируют государственные органы постоянно с марта 2023 года.

«Негативные последствия от ограничения экспорта подсолнечника особенно проявились в текущем сезоне на фоне низкого и некачественного урожая, а также заметного снижения доходов зернопроизводителей по всем сельхозкультурам. При этом надежды аграрие компенсировать эти потери за счет доходов от продажи подсолнечника по справедливой рыночной цене не были поддержаны ни куратором АПК, ни министерством торговли», — отметили в ЗСК.

В подтверждении своего мнения эксперты привели следующие расчеты: при текущей экспортной цене 207 тыс. тенге (без НДС) за тонну подсолнечника производители масла предлагают зернопроизводителям в среднем 135 тыс. тенге (с НДС). И эта цена включает расходы по доставке подсолнечника до маслозавода. С учетом расходов на транспортировку окончательная цена за подсолнечник, как правило, составляет ниже 125 тыс. тенге. Потери дохода производителей при текущих закупочных ценах с учетом НДС составляют не менее 91 тыс. тенге на каждой тонне подсолнечника или 45% от справедливой рыночной цены.

В чью пользу решение?

Анализируя ситуацию, в Союзе пытались понять, чем же руководствовалось министерство торговли при введении пошлины и как использовались нормы Предпринимательского кодекса, чтобы избежать необходимости проведения анализа регуляторного воздействия. Предпринимательский кодекс защищает интересы бизнеса от необоснованного введения госорганами запретов и ограничения предпринимательской деятельности. И при подготовке решений госорганы обязаны соблюсти предусмотренные Кодексом условия формирования так называемых регуляторных инструментов. В числе прочих к таким условиям относятся: обоснованность, соразмерность и рациональность предлагаемого решения. Но основным инструментом сдерживания госорганов от принятия необоснованных решений можно считать норму Кодекса, которая обязывает госорганы проводить анализ регуляторного воздействия еще на стадии подготовки решения, согласовать его с НПП «Атамекен» и получить одобрение Межведомственной комиссии, рабочим органом которой является министерство национальной экономики.

На основании экспертной оценки Ассоциации производителей масла, игнорируя данные официальной статистики, министерство торговли делает вывод, что на внутреннем рынке в 2023 году может сложиться дефицит подсолнечника для его переработки и последующей поставки подсолнечного масла на внутренний рынок. Хотя данные официальной статистики на тот момент показывали обратное — наличие больших остатков подсолнечника и масла подсолнечного, кратно превышающих потребности внутреннего рынка.

«Следует отметить, что игнорируя данные официальной статистики, министерство торговли нарушило норму закона «О государственной статистике», обязывающую госорганы использовать в своей работе только официальную статистику. Далее на основании предположения о возможном возникновении дефицита подсолнечника министерство торговли для оперативного принятия решения о введении пошлины воспользовалось нормой Кодекса, позволяющей госорганам не проводить анализ регуляторного воздействия предлагаемого решения. Данная норма допускает такое, в нашем в случае — для предотвращения или уменьшения критического недостатка на внутреннем рынке продовольственных или иных товаров, отнесенных в перечень социально важных товаров. К таким товарам решением Правительства отнесено масло подсолнечное, но не подсолнечник», — отметили в ЗСК.

Использование данной нормы Кодекса позволило министерству торговли сохранить контроль за дальнейшим продвижением решения о пошлине, так как теперь его одобрение находилось в компетенции Межведомственной комиссии, рабочим органом которой оно является.

В союзе считают, что при введении экспортной пошлины на подсолнечник со сроком действия на постоянной основе министерство торговли нарушило норму Предпринимательского кодекса в части обоснованности, соразмерности и рациональности решения, предусматривающего ограничение предпринимательской деятельности.

«Из логики министерства торговли следует, что на момент принятия решения (январь 2023 года) запасы подсолнечника и масла подсолнечного были недостаточны и могли привести к дефициту сырья для производства и поставки на внутренний рынок подсолнечного масла в 2023 году. При этом, предлагая ввести экспортную пошлину на постоянной основе, оно установило, что критический недостаток подсолнечника и масла подсолнечного на внутреннем рынке будет постоянно. Министерство проигнорировало тот факт, что такое явление теоретически может сложиться на определенное время и при получении следующего урожая подсолнечника эта проблема теряет свою актуальность», — пояснили в объединении.

И привели расчеты: исходя из внутренней самообеспеченности Казахстана потребность в рафинированном масле подсолнечном (готовой к употреблению продукции) составляла не более 192 тыс. тонн на 2023 год. Для его производства необходимо 467 тыс. тонн продовольственного подсолнечника. Из данных официальной статистики, которая формируется в том числе из статотчетов производителей масла следует, что на 1 января 2023 года остатки продовольственного подсолнечника составляли 1,1 млн тонн, из которых 333 тыс. тонн находились на складах производителей масла. Кроме этого, остатки масла подсолнечного на отчетную дату составляли 42 тыс. тонн на складах маслозаводов. Таким образом, запасы подсолнечника на 1 января 2023 года в 2,4 раза превышали годовую потребность внутреннего рынка, а остатки масла подсолнечного на складах маслозаводов составляли почти трехмесячный запас от потребности внутреннего рынка. Это без учета импорта.

Что случилось с импортом?

Согласно данным статистики официальный импорт подсолнечника составляет в среднем 230 тыс. тонн в год, импорт масла подсолнечного — в среднем 102 тыс. тонн в год сырого и рафинированного масла. Общий импорт подсолнечника и масла в пересчете на рафинированное масло подсолнечное (готовую продукцию) составляет 196 тыс. тонн. Напомним, что годовая потребность Казахстана в масле подсолнечном рафинированном составляет 192 тыс. тонн. Следует отметить, что даже после введения пошлины на вывоз казахстанского подсолнечника импорт российского масла и подсолнечника существенно не сократился, оставаясь на недопустимо высоком уровне.

С введением пошлины основными импортерами подсолнечника и масла подсолнечного являются казахстанские маслозаводы. Несмотря на данные официальной статистики, свидетельствующие об отсутствии оснований для ограничения экспорта подсолнечника, министерство торговли в нарушение требования закона «О государственной статистике» использует экспертные данные Ассоциации производителей масла и с февраля 2024 года вводит пошлину на вывоз подсолнечника в размере 20% от стоимости, но не менее 100 евро за тонну со сроком действия на постоянной основе.

Для наглядности ситуации в Союзе привели и динамику снижения мировых и внутренних цен на масло подсолнечное в Казахстане. Динамика мировых цен на масло сырое подсолнечное демонстрирует стремительный рост с сентября 2020 года с достижением своего пика в марте 2022 года. За этот период мировые цены на сырое масло выросли в 2,5 раза (до 2 570 долл. за тонну). Затем наблюдается стабильное снижение мировых цен. Так, с апреля 2022 года мировые цены снизились в 2,8 раз, составив в сентябре 2023 года 935 долл. за тонну. Отпускные цены казахстанских производителей масла сырого (согласно их статотчетам) составляли 368 тенге за литр в сентябре 2020 года.

Далее вслед за мировыми ценами наблюдается рост отпускных цен казахстанских маслозаводов, которые достигли своего пика в сентябре 2022 года, составив 703 тенге за литр (рост в 2 раза). С конца 2022 года, придерживаясь общемирового тренда, отпускные цены на сырое масло в Казахстане демонстрируют стабильное снижение вплоть до января 2023 года. В итоге к сентябрю 2023 года отпускные цены снизились на 32% от пиковой цены в сентябре 2022 года. Таким образом, стабилизация отпускных цен на сырое масло подсолнечное произошло в Казахстане только под влиянием устойчивого снижения мировых цен, а не благодаря позитивному влиянию экспортной пошлины на подсолнечник.

Цены следовали за мировыми

Приведена в анализе и динамика розничных цен на рафинированное масло подсолнечное, стабилизация которых относится к главной задаче министерства торговли. В сентябре 2020 года розничные цены составляли 453 тенге за литр. За период с сентября 2020 по сентябрь 2022 года цены выросли в 2 раза и затем достигли своего пика в декабре 2022 года, составив 910 тенге за литр. Последовавшее за этим снижение розничных цен на масло подсолнечное составило лишь 17% от пиковой цены и достигло 758 тенге за литр в сентябре 2023 года.

В итоге, при сравнении динамики мировых и внутренних цен к сентябрю 2023 года в ЗСК получили следующее:

1. мировые цены на сырое масло снизились на 64% от его пиковой цены;
2. отпускные цены в Казахстане на сырое масло снизились на 32% от его пиковой цены при снижении мировых цен на 64%;
3. розничные цены в Казахстане на рафинированное масло снизились на 17% от его пиковой цены при том, что отпускные цены на сырье снизились на 32%, а мировые цены на 64%.

Из этого следует, что отпускные цены на сырое масло и розничные цены на рафинированное масло в Казахстане следовали за мировыми и повышались вслед за ними кратно. Но при стабильном снижении мировых цен наши внутренние цены на масло демонстрировали иную динамику и уровень снижения.

«Министерство торговли должно было озаботиться, в первую очередь, этим и разобраться с причинами недостаточной динамики и уровня снижения внутренних цен на масло. Найти резерв для снижения внутренних цен у маслозаводов, оптовых посредников и розничных сетей. Вместо этого оно решило снизить закупочную цену на подсолнечник посредством введения экспортной пошлины в размере 100 евро за тонну, что привело к существенному сокращению дохода производителей, а не тех, у кого имелся резерв для снижения внутренних отпускных, оптовых и розничных цен», — подчеркнули в объединении.

Объяснили в Зерновом союзе и такой момент, почему они считают сомнительной эффективность решения по экспортной пошлине на подсолнечник при сравнении доли казахстанского и импортного масла на внутреннем рынке. Обоснования таковы: за период государственного регулирования рынка подсолнечника сначала посредством квотирования экспорта, а затем введения экспортной пошлины на подсолнечник объем производства масла сырого в Казахстане увеличился кратно. Так, если до введения госрегулирования он в сезоне 2020/21 МГ (октябрь-сентябрь) составил 186 тыс. тонн, то в 2021/22 МГ – 300 тыс. тонн, в 2022/23МГ — 419 тыс. тонн. Рост производства масла сырого в Казахстане за этот период увеличился более чем в 2 раза.

Потребность внутреннего рынка в масле сыром в сезонах 2021/22 и 2022/23 годов составляла 193 и 196 тыс. тонн в год. Экспортный потенциал в этот период составлял 105 и 225 тыс. тонн в год, соответственно. Фактический экспорт масла сырого в 2021/22 МГ достиг 152 тыс. тонн (превышение 45%), в 2022/23 МГ – 272 тыс. тонн (превышение 21%). Доля экспорта в объеме производства масла в среднем за два сезона составила 41%.

Таким образом, в период регулирования экспорта подсолнечного достигнуто следующее: увеличение производства масла сырого в 2 раза, которое превысило потребность внутреннего рынка также в 2 раза. Сокращение на 4,7% импорта масла сырого (с 53 тыс. тонн в 2020/21 МГ до 50 тыс. тонн по итогам 2022/23 МГ. А также увеличение экспорта масла сырого в 4 раза (с 64 тыс. тонн в 2020/21 МГ до 272 тыс. тонн по итогам 2022/23 МГ).

Что случилось с внутренним рынком?

Что в этот период произошло на казахстанском рынке рафинированного масла подсолнечного (готовой к употреблению продукции)? По итогам 2020/21 МГ производство масла рафинированного в Казахстане составило 159 тыс. тонн. Из них на внутренний рынок поставлено 147 тыс. тонн масла или 79% от его потребности. В период регулирования экспорта подсолнечника производство масла рафинированного в Казахстане снизилось по сравнению с 2020/21 МГ и составило: в 2021/22 МГ – 142 тыс. тонн. Из них на внутренний рынок поставлено 109 тыс. тонн или 57% от потребности внутреннего рынка. В 2022/23 МГ – 145 тыс. тонн, из них на внутренний рынок поставлено 110 тыс. тонн или 56% от потребности внутреннего рынка.

Таким образом, доля казахстанского масла рафинированного на внутреннем рынке в период действия экспортной пошлины на подсолнечник сократилась с 79% в 2020/21 МГ до 56% по итогам предыдущего 2022/23 МГ. Соответственно увеличилась доля импортного масла на внутреннем рынке с 21% до 44% при допустимом уровне импортной продукции не более 20% для достижения продовольственной независимости.

«Из этого следует, что министерство торговли не обеспечило должное регулирование экспорта масла подсолнечного сырого и рафинированного, что в итоге привело к устойчивому росту импорта и недостижению уровня самообеспеченности Казахстана в масле рафинированном при всех имевшихся для этого условий. На этом фоне позиция министерства торговли, настаивающего на продолжении действия экспортной пошлины на подсолнечник, расценивается большинством зернопроизводителей как не объективная, неучитывающая реальное состояние на рынке подсолнечника и масла подсолнечного», — подчеркнули в ЗСК.

Выводы и предложение

Всесторонне изучив ситуация в ЗСК сформулировали выводы и предложения относительно действующего решения по ограничению экспорта подсолнечника посредством введения на постоянной основе вывозной таможенной пошлины.

1. Решение о введении с февраля 2023 года экспортной пошлины на подсолнечник оформлено министерством торговли как мера реагирования на критический недостаток подсолнечного масла на внутреннем рынке в 2023 году.

2. Для обеспечения внутреннего рынка необходимо 192 тыс. тонн масла подсолнечного в год, что эквивалентно 466 тыс. тонн подсолнечника.

3. Данные официальной статистики, основанные на отчетах маслозаводов и зернопроизводителей, свидетельствовали о наличии больших запасов масла и подсолнечника на начало 2023 года, кратно превышающих годовую потребность внутреннего рынка.

4. Министерством торговли нарушены нормы Предпринимательского кодекса в части обоснованности решения о введении пошлины, а также требования закона «О государственной статистике» в части обязательного использования госорганами данных официальной статистики.

5. Действие экспортной пошлины определено на постоянной основе. Это противоречит сути решения, принятого как мера реагирования на критический недостаток подсолнечного масла на внутреннем рынке. Проблема критического недостатка, как правило, относится к временной и оперативно решается в краткосрочном периоде. Этим решением Министерство торговли нарушило нормы Предпринимательского кодекса в части соразмерности и рациональности решения о введении пошлины на постоянной основе.

6. Реальной целью введения пошлины на вывоз подсолнечника со сроком действия на постоянной основе является загрузка мощностей казахстанских производителей масла. При этом министерством торговли нарушены нормы Предпринимательского кодекса в части обязательного проведения и согласования анализа регуляторного воздействия данного решения.

7. Министерство торговли не обеспечило должного уровня снижения внутренних цен на масло подсолнечное в период действия экспортной пошлины на подсолнечник. При снижении мировых цен на масло в 2 раза внутренние цены в Казахстане снизились на некоторые проценты.

8. Действие экспортной пошлины на подсолнечник не привело к должному уровню снижения внутренних цен на масло, но способствовало существенному снижению закупочных цен на подсолнечник. Потери дохода зернопроизводителей от действия пошлины только в период с октября по декабрь 2023/24 МГ оцениваются в 29 млрд тенге.

9. Министерство торговли в период действия ограничений на экспорт подсолнечника допустило существенное увеличение доли импортного масла на внутреннем рынке. Такое могло произойти только при отсутствии со стороны госоргана должного регулирования экспорта и импорта масла сырого и рафинированного.

10. Текущая доля импортного масла на внутреннем рынке заметно превышает предельный уровень, характеризующий продовольственную независимость страны.

11. В результате действия и бездействия министерства торговли в вопросах регулирования рынка конечными выгодоприобретателями от введения экспортной пошлины можно назвать производителей и экспортеров масла подсолнечного.

Что же предложили в Зерновом Союзе Казахстана? Профильные Ассоциации и Конфедерация работодателей PARYZ предлагают министерству торговли и министерству сельского хозяйства совместно на площадке НПП «Атамекен» объективно оценить последствия введения экспортной пошлины и принять соответствующее решение по исправлению сложившейся ситуации на рынке подсолнечника в Казахстане.